TTE257

Brechas de implementación Programa Recambio Calefactores Provincia de Concepción y Osorno

Facultad de Ciencias Sociales y Humanidades Departamento de Sociología, Ciencias Políticas y Administración Pública

Brechas de implementación del Plan de Descontaminación Atmosférica: Programa Recambio de Calefactores en la provincia de Concepción y la comuna de Osorno. Periodo 2020-2023.

Trabajo de título para obtener el título de Administrador Publico

Autoras: Vanessa Beatriz Bustos Lloncón, Catalina Susana Gómez Del Rio Profesor Guía: Ariel Durán

Temuco, septiembre 2023

Brechas de implementación Programa Recambio Calefactores Provincia de Concepción y Osorno

INDICE Resumen .............................................................................................................................. 2

Introducción .......................................................................................................................... 3

1. Problematización ........................................................................................................... 6

1.1 Formulación de la propuesta ....................................................................................... 6

1.2 Implementación PDA ................................................................................................... 7

2. Marco teórico ............................................................................................................... 10

2.2 Ciclo de las políticas públicas .................................................................................... 10

2.2.1 Origen de las políticas públicas........................................................................... 12

2.2.2 Formulación o diseño de las políticas públicas.................................................... 12

2.2.3 Implementación de las políticas públicas ............................................................ 13

2.2.4 Evaluación de las políticas públicas .................................................................... 16

3. Metodología de la investigación ................................................................................... 17

3.1 Pregunta de investigación. ........................................................................................ 17

3.2 Objetivo general ........................................................................................................ 17

3.3 Objetivos específicos:................................................................................................ 17

3.4 Hipótesis de la investigación...................................................................................... 17

3.5 Diseño de investigación............................................................................................. 17

3.6 Técnica de Recolección de Datos ............................................................................. 18

4. Análisis de resultados .................................................................................................. 26

4.1 Brechas de implementación identificadas .................................................................. 26

4.1.1 Coordinación y colaboración interinstitucional..................................................... 26

4.1.2 Brecha presupuestaria y exceso de burocratización ........................................... 28

4.1.3 Tiempo de instalación ......................................................................................... 29

4.1.4 Seguimiento y supervisión .................................................................................. 30

4.1.5 Gestión y Obstáculos: perspectivas OIRS........................................................... 31

4.2 Análisis encuesta de Satisfacción usuarios de calefactores....................................... 38

5. Conclusiones ............................................................................................................... 41

5.1 Propuestas de mejoras.............................................................................................. 43

Referencias Bibliográficas................................................................................................... 49

ANEXOS............................................................................................................................. 52

Investigadoras: Vanessa Bustos- Catalina Gómez

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Resumen

La presente investigación tiene por objetivo analizar desde la perspectiva de la política pública Planes de Descontaminación Atmosférica (PDA) de material particulado MP2,5 en la comuna de Osorno y la provincia de Concepción, para identificar brechas de implementación y el rol de los diversos actores dentro de dicha política, con un enfoque exclusivo al programa de Recambio de Calefactores, que consiste en que los beneficiarios pueden acceder a un nuevo calefactor, haciendo entrega de uno antiguo pero que se encuentre en uso, con la finalidad de reducir la contaminación atmosférica. La contaminación atmosférica derivada del material particulado MP2,5 son partículas muy pequeñas en el aire que tiene un diámetro de 2.5 micrómetros o menos de diámetro. Es una mezcla que puede incluir sustancias químicas orgánicas, polvo, hollín y metales (California Office of Environmental Health Hazard Assessment (OEHHA), sf). Siendo perjudicial para la salud de las personas, por lo tanto, es una preocupación latente en la comuna de Osorno y la provincia de Concepción, zonas afectadas enormemente por esta problemática a pesar de las medidas preventivas implementadas, tales como: Restricción vehicular y vías exclusivas en caso de preemergencia ambiental, Ejes ambientales en preemergencia y emergencia, Denuncias y fiscalización, entre otros. Ante esto, el plan de Descontaminación Atmosférica (PDA) se estableció como una respuesta política a esta situación, pero se han identificado posibles brechas de implementación en su ejecución. Esta investigación se centra en analizar dicho plan desde una perspectiva de política pública, con un enfoque particular en el programa de Recambio de Calefactores. El propósito es discernir las deficiencias en la implementación y entender el papel de los actores claves involucrados en la política en su fase de implementación. En este contexto, a través de un análisis exhaustivo de la estructura y ejecución del PDA y del programa de Recambio de Calefactores, se identificaron brechas significativas en su implementación. Aunque no se proponen soluciones específicas, este análisis resalta las áreas de oportunidad y las deficiencias o brechas en la política actual respecto a la contaminación atmosférica en las zonas mencionadas.

Palabras claves: Política pública, plan de descontaminación atmosférica, actores, brechas, programa recambio de calefactores

Investigadoras: Vanessa Bustos- Catalina Gómez

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Introducción

Actualmente en Chile la contaminación atmosférica ha tomado relevancia dado el incremento sostenido y progresivo que ha tenido durante el tiempo. Según el reporte del Estado del Medio Ambiente publicado por el Ministerio del Medio Ambiente en el 2021, la contaminación atmosférica es un problema importante en varias ciudades del país y se presentan datos alarmantes sobre la calidad del aire y las emisiones contaminantes. En vista de ello, el Ministerio del Medio Ambiente, ha sido el principal impulsor de la implementación y ejecución de las políticas en cuanto a la problemática en cuestión, en conjunto con los actores gubernamentales como consejos consultivos nacional y regionales e instituciones bajo su administración, que buscan cumplir el objetivo de disminuir y/o eliminar la contaminación atmosférica. Además, impulsan y crean instancias a los actores no gubernamentales para que, a través de los mecanismos de participación ciudadana, vislumbren factores que inciden en esta problemática y que los afecta directamente; tal es el caso de las cuentas públicas participativas, consultas ciudadanas, consejos consultivos, encuestas a los pueblos indígenas, encuestas medioambientales, entre otras. Siendo entre una de sus principales funciones colaborar con las autoridades competentes a nivel nacional, regional y local en la preparación, aprobación y desarrollo de programas de educación, promoción y difusión ambiental, orientados a la creación de una conciencia nacional sobre la protección del medio ambiente, desarrollo sustentable, la preservación de la naturaleza y la conservación del patrimonio ambiental, y a promover la participación ciudadana responsable en estas materias (Ministerio del Medio Ambiente, sf). Asimismo, Chile cuenta con varias leyes nacionales que persiguen la misma línea de ejecutar iniciativas que buscan reducir la contaminación medioambiental, entre ella la más importante se enmarca en la ley 19.300 que tiene por objeto darle un contenido concreto y un desarrollo jurídico adecuado a la garantía constitucional que asegura a todas las personas el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación (BCN, pág. 1, 2023) ley vigente en la República de Chile, promulgada el 1 de marzo de 1994. Luego se desprenden los decretos que se requieran bajo esta misma ley por medio del Programa de Recambio de Calefactores estipulado dentro del PDA, siendo una de las medidas tomadas para reducir y/o eliminar las emisiones de los calefactores que funcionan con leña. Esta iniciativa ha sido implementada en diversas zonas del país, que han sido declaradas zonas saturadas. En particular, este programa se asigna a las comunas que superen los niveles establecidos de contaminación atmosférica, según la normativa vigente en cada región. Así lo dispone la ley N ° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, que de acuerdo con el artículo 43 “la declaración de una zona del territorio como saturada o latente se hará por decreto supremo que llevará la firma del ministro del Medio Ambiente y contendrá la determinación precisa del área geográfica que abarca”. ( Pág. 30) Posterior a ello, se podrá dar paso a un proyecto de descontaminación.

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En vista de esta realidad preocupante, la investigación se centrará en el Programa de Recambio de Calefactores implementado en la gran provincia de Concepción y en la comuna de Osorno. Aunque estas políticas han sido creadas y gestionadas con la intención de abordar y mitigar el problema de la contaminación atmosférica, es esencial entender su eficacia desde dos perspectivas críticas. La primera, una mirada interna, que busca comprender cómo estas políticas han sido implementadas, qué desafíos se han enfrentado y qué logros se han alcanzado en términos de ejecución y gestión. Y la segunda, una mirada externa, considera el impacto directo de estas políticas en la vida cotidiana de los beneficiarios del programa de Recambio de Calefactores, como cualquier política significativa, debe ser evaluado desde ambas dimensiones para comprender completamente su impacto, verificar las brechas y así identificar y proponer áreas de mejoras Específicamente en la comuna de Osorno en el año 2012 el Ministerio del Medio Ambiente declaró a la comuna de Osorno como zona saturada por material fino particulado respirable MP 2,5, a través del Decreto 47 (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2016). Considerando este hecho, el año 2015 se promulga una política pública con el fin de disminuir los niveles de contaminación, dicha política lleva por nombre Plan de Descontaminación Atmosférica por MP 2,5 para la comuna de Osorno. Este plan contiene el programa de recambio de calefactores para los hogares, es el que es de interés para este análisis. Debido a que, durante los últimos tres años, se ha observado un aumento en la contaminación en la comuna de Osorno, convirtiéndola en una de las comunas que presenta mayores niveles de contaminación del aire en Chile. Esta situación ha generado preocupación tanto en las autoridades como en la comunidad, llevando a la implementación de programas como el de recambio de calefactores para combatir la contaminación. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, la contaminación sigue siendo un problema en Osorno. De acuerdo con Radio Biobío Chile en el 2020 Osorno disminuyó la polución, en los últimos 6 años se han registrado niveles de contaminantes que superan con creces la norma primaria permitida por el resguardo de la calidad ambiental y la salud de los habitantes (Stuardo, 2021). En cuanto a la región del Biobío, se declaró zona saturada el año 2015 mediante el decreto supremo n ° 15. Posteriormente, mediante resolución exenta N º 822 del mismo año se dio inicio al proceso de elaboración del Plan de descontaminación atmosférica por MP2,5 para las comunas de Concepción Metropolitano (Ministerio del Medio Ambiente, 2019). Siendo estas: Lota, Coronel, San Pedro de la Paz, Hualqui, Chiguayante, Concepción, Hualpén, Talcahuano, Penco y Tomé. Debido a la alta concentración de Material Particulado Fino (MP 2,5), que tienen como principal fuente de emisión las industrias y la combustión de la leña utilizada para la calefacción domiciliaria por sobre la norma establecida (Ministerio del Medio Ambiente, 2015).

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Cabe recalcar que este material particulado se queda en las vías respiratorias de las personas provocando graves daños en la salud, así confirma el toxicólogo, Fernando Torres “que algunos estudios científicos señalan que las partículas ultrafinas pueden ser especialmente tóxicas para el ser humano, ya que existirán más probabilidades de penetrar por las vías respiratorias y tomar contacto con los tejidos pulmonares que las partículas más grandes” (Herrera, 2019). Por esta razón, es importante analizar el avance que han tenido los programas implementados en ambas regiones, debido a los altos niveles de contaminación que presentan estas zonas, convirtiéndose en un problema público. Siendo el programa de Recambio de Calefactores, una política importante en este ámbito debido a que un gran porcentaje del problema se debe al uso de artefactos que funcionan con leña. A la fecha existen muchos estudios que muestran el impacto de la contaminación por material particulado en el aire, y todos concuerdan en los mismo: la mala utilización de la leña húmeda en la calefacción genera niveles de polución contaminante en proporciones que no son permitidas por las normas primarias medioambiental que se adopta en el país, y que establece los valores de las concentraciones y períodos, máximos o mínimos permisibles de elementos, cuya presencia o carencia en el ambiente pueda constituir un riesgo para la vida o la salud de la población (Stuardo, 2021). Cabe recalcar, que la presente investigación en las Ciencias Sociales contribuye de manera significativa a la Administración Pública, ya que mediante estos estudios o procesos de búsqueda de información aportan conocimientos con bases fidedignas y confiable por medio de métodos científicos, así mismo contribuye a que se puedan realizar estudios y comparaciones con sustento teórico y/o trabajo de campo en diferentes periodos de tiempo respecto a cualquier suceso de relevancia en la sociedad, principalmente problemáticas; para así dar paso a poder explicar estos hechos sociales y así mismo lograr o al menos contribuir a generar instancias de mejora. En este contexto la administración pública es fundamental en el estudio de las brechas de implementación de un Programa como el que se analiza. Según la teoría de las brechas de implementación, también referenciada com o “implementación gap” la ejecución de políticas o programas públicos pueden verse obstaculizadas por diversos factores como la falta de recursos, la burocracia, la corrupción, incorrecta interpretación de objetivos, entre otros. La administración pública es responsable de implementar políticas públicas y, por lo tanto, puede ser la principal responsable de estas brechas. Debido a que los servidores públicos son quienes interactúan directamente con los ciudadanos, siendo denominados burócratas en el nivel callejero; de ellos depende la distribución y sanciones estructurales, delimita las vidas y oportunidades de la gente, en relación con la prestación de servicios. Estos constantemente se ven afrontados por las exigencias de lo que reciben sus servicios, de que mejoren su eficiencia y eficacia de los servicios del gobierno” (Lipzky, 1980).

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Para abordar estos problemas, la administración pública debe centrarse en la gestión efectiva y la asignación adecuada de recursos. Algunos autores que han afirmado sobre este tema son Pressman y Wildavsky (1984), quienes destacan la importancia de la interacción entre el establecimiento de metas y las acciones en la implementación de políticas públicas. Asimismo, Lindblom (1959) también ha puesto énfasis sobre la necesidad de una administración pública efectiva y eficiente para garantizar el bienestar social. En definitiva, los gestores públicos deben tener una comprensión clara de las políticas públicas y las necesidades de la comunidad para poder planificar y ejecutar programas que tengan un impacto positivo en la sociedad. Además, la administración pública también debe prestar atención a la evaluación y el monitoreo de los programas para asegurarse de que se estén implementando correctamente y que se estén logrando los objetivos previstos.

1. Problematización

En base a lo anterior se describe esta política dentro del ciclo de políticas públicas:

1.1 Formulación de la propuesta

En los últimos años en Chile ha ido en aumento el fenómeno de la contaminación atmosférica, que dentro de sus principales factores contaminantes es la utilización de leña para calefacción, asimismo su mayor incidencia elevada es en zonas urbanas e industriales según OCDE y Cepal (2016), para esto Chile estimó principales estrategias con el fin de dar solución a la contaminación, basadas en instrumentos de gestión ambiental denominados Plan de prevención y descontaminación atmosférica. En 2012 se dictó la Norma Primaria de Calidad Ambiental para Material Particulado Fino Respirable (MP 2,5), la cual señala que el límite Promedio anual es 20 μg/m3, y 50 μg/m3 como concentración de 24 horas. A partir de las normas de calidad se determinó la clasificación de zonas de acuerdo al nivel de contaminación que ésta presenta: ● Zona Latente es aquélla en que la medición de la concentración de contaminantes en el aire, agua o suelo se sitúa entre el 80% y el 100% del valor de la respectiva norma de calidad ambiental. (Dirección de Presupuestos, pág.19, 2019) ● Zona Saturada es aquélla en que una o más normas de calidad ambiental se encuentran sobrepasadas. (Dirección de Presupuestos, pág.20, 2019) Esta situación cobra relevancia cuando producto de este fenómeno se están viendo consecuencias negativas en la población, enfermedades asociadas a eventos de mortalidad product o de la contaminación según se refleja en el informe “Estado del medio ambiente (2021)” del Ministerio del Medio Ambiente. “El calor y los contaminantes hacen que el clima de las ciudades sea muy distinto al de los campos vecinos. Ambos se originan por la combustión de los hidrocarburos para el transporte y la calefacción” (Celis & Morales, 2007, p. 166). Esto es lo que principalmente ocurre en las regiones de O'Higgins, Maule, Ñuble, Biobío, La Araucanía, Los Ríos, Los Lagos y Aysén, siendo una de las principales causas de

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esta contaminación el exceso de consumo de leña de baja calidad/humedad para la calefacción provocando un aumento considerable a la contaminación atmosférica en estas regiones, y que sea de un progresivo aumento, dañando principalmente la salud de las personas. Así confirma en su página web la Organización Mundial de la Salud, que “en efecto, la contaminación atmosférica urbana aumenta el riesgo de padecer enfermedades respiratorias agudas, como la neumonía, y crónicas, como el cáncer del pulmón y las enfermedades cardiovasculares” (TheClean Air, 2019). El uso habitual de la leña se produce con mayor frecuencia, a las épocas del año de bajas temperaturas, si bien, no es el único mecanismo por el cual se puede calefaccionar un hogar, es lo que más al alcance del bolsillo tienen las personas, debido a que presenta un menor costo adquisitivo. 1) Mejoramiento térmico de las viviendas. 2) Mejoramiento de la eficiencia de los artefactos de combustión a leña y otros derivados de la madera. 3) Mejoramiento de la calidad de la leña y disponibilidad de otros combustibles. 4) Educación y sensibilización a la comunidad. En cuanto al PDA de gran Concepción se encuentra dentro de los mismos lineamientos, ya que se enfoca en regular y controlar el uso de la leña, por ejemplo: fiscalizar el estado de la leña que venden (esta debe ser seca), por lo tanto, “los comerciantes de leña deberán contar con un xilohigrómetro calibrado que permita verificar el contenido de humedad de la leña, para ser utilizado a requerimiento del cliente” (BCN, pág.17, s.f), asimismo se promoverá la formalización de quienes se dedican a este rubro, pretende mejorar las viviendas para una mejor aislación, etc. Estas medidas estructurales responden a una visión integral del problema considerando la economía local en torno a la leña, el arraigo cultural en el uso de calefacción tradicional y el problema social asociado a los costos de la calefacción, por lo tanto, el enfoque principal al implementar el programa de recambio de calefactores es para descontinuar el uso de la leña y promover el uso de artefactos menos contaminantes. Por esto la población objetivo corresponde a quienes no posean los recursos suficientes para hacer este cambio y que pretendan mejorar su calidad y condición de calefacción por un costo menor. El Plan de Descontaminación Atmosférica (PDA) para Osorno, considera cuatro ejes estratégicos de la Política de Calefacción Sustentable (decreto 47, pág. 2, 2016):

1.2 Implementación PDA

A partir del diagnóstico descrito anteriormente, se crean los planes de prevención y/o descontaminación atmosférica (PPDA), como instrumentos de gestión ambiental, que a través de la definición e implementación de medidas y acciones específicas tienen por finalidad reducir los niveles de contaminación del aire (MMA, s.f). Este plan opera a nivel regional/local enfocado a zonas que presentan mayores niveles de contaminación,

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aplicándose un PPDA. Dentro de este marco en cuanto a la comuna de Osorno, el Ministerio del Medio Ambiente lo declaró para el año 2012 como zona saturada de material particulado respirable MP10, como concentración diaria y anual (BCN, 2016), de hecho se ha caracterizado como una de las ciudades más contaminadas de Latinoamérica, por ende se toman acciones para dicha problemática, ya para el 2016 entra en vigencia el decreto n°47 estableciéndose el Plan de Descontaminación Atmosférica (PDA) para toda la comuna, concretando en un programa de Recambio de Calefactores. Cabe mencionar que este programa fue implementado por el Ministerio de Medio Ambiente a partir del año 2011, como respuesta al problema de contaminación atmosférica en ciudades distintas de Chile que mostraban episodios críticos recurrentes y crecientes en el tiempo, con diagnósticos objetivos de causas y efectos de dicha contaminación (Dirección de Presupuesto, 2019). Dentro de este mismo contexto se incluye la gran Provincia de Concepción, en el D.S. Nº15, de 11 de marzo de 2015, del Ministerio del Medio Ambiente, que declara Zona Saturada por Material Particulado fino respirable MP2,5 como concentración diaria, a las comunas que integran el área metropolitana de Concepción, esto es, Lota, Coronel, San Pedro de la Paz, Hualqui, Chiguayante, Concepción, Hualpén, Talcahuano, Penco y Tomé, publicado en el Diario Oficial el 14 de julio de 2015; en la resolución exenta Nº822, de fecha 19 de agosto de 2015, del Ministerio del Medio Ambiente, publicada en el Diario Oficial el 28 de agosto de 2015, que dio inicio al proceso de elaboración del Plan de Descontaminación Atmosférica para las comunas mencionadas (BCN, pág. 1, 2019) En función de lo expuesto de ambos PDA compete dar análisis a la medida del recambio de calefactores tanto para la ciudad de Osorno como para las 10 comunas del área metropolitana de Concepción, por lo tanto, se analizará cómo se está evaluando esta medida en cuanto a su implementación durante el periodo que comprende los años 2016 al 2021. Específicamente en cuanto al PDA de Osorno, este se encuentra en el punto 3.3 Programas de Recambio de Artefactos Residenciales e Institucionales , en donde en su artículo 26, se determina que “desde la entrada en vigor del presente decreto, la Seremi del Medio Ambiente ejecutará un programa de recambio voluntario de artefactos existentes, que combustionen leña en la comuna de Osorno, destina do al sector residencial” (decreto 47, pág. 34, 2016). Dicho programa tendrá por objetivo acelerar el recambio de artefactos, por sistemas de calefacción más eficientes y de menores emisiones de partículas, de tal forma de apoyar a la ciudadanía en el cumplimento de las regulaciones en el plazo determinado (decreto 47, pág. 34, 2016).

Este programa contemplará el mejoramiento tecnológico del parque con la instalación de, al menos 25.000 calefactores, durante la implementación del Plan.

Al menos el 40% de los equipos a instalar deberán corresponder a sistemas de calefacción que utilicen un combustible distinto a leña.

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En su artículo 27 se determina que “durante la implementación del Plan, la Seremi del Medio Ambiente ejecutará un programa de recambio voluntario de artefactos existentes que combustionen leña en la comuna de Osorno, destinado a las dependencias de los Órganos de la Administración del Estado y Edificios Municipales. Dicho programa tendrá por objetivo apoyar a las Instituciones en el cumplimiento de las regulaciones sobre utilización de artefactos unitarios a leña, reemplazándolos por sistemas de calefacción más eficientes y de menores emisiones de partículas.” Y en su artículo 28 fija “ en un plazo de 3 años, contados desde la entrada en vigencia del presente decreto, la Seremi del Medio Ambiente diseñará e implementará un Programa de Recambio de artefactos que combustionan leña dirigido a condominios de viviendas sociales existentes. Dicho programa tendrá por objetivo el reemplazo de artefactos a leña, por sistemas de calefacción de mayor eficiencia y menores emisiones de partículas, de tal forma de apoyar a la ciudadanía en el cumplimento de la regulación en el plazo determinado”. En el marco de la política de calefacción sustentable y la lucha contra la contaminación atmosférica, igualmente se implementó el Plan de Descontaminación Atmosférica para la región del Biobío, centrado en el área urbana conocida como el Gran Concepción. Esta área comprende ciudades como Concepción, Talcahuano, Hualpén, Chiguayante, San Pedro de la Paz, entre otras. Esta zona fue declarada saturada por material particulado fino respirable MP2,5 en el año 2015, iniciándose en ese mismo año la elaboración del plan de descontaminación. Concretado en el decreto Supremo N° 6 que estableció el Plan de Descontaminación Atmosférica para el Gran Concepción fue promulgado por el Ministerio del Medio Ambiente y entró en vigor en el 2018 (BCN, 2019). Este plan se basa en una serie de medidas estratégicas para abordar la problemática de la contaminación atmosférica, con un enfoque especial en la calefacción sustentable. De acuerdo con el decreto, se establece un programa de recambio voluntario de artefactos existentes, con el objetivo de reemplazar los sistemas de calefacción más antiguos y contaminantes, por aquellos que utilizan tecnologías más eficientes y generan menores emisiones de partículas contaminantes En general ambos decretos se rigen bajo la misma ley, se aplican en base a planes de descontaminación atmosférica (PPDA y PDA) que se implementan en diferentes regiones en Chile con la finalidad de combatir la contaminación. En ambos casos existe la implementación de medidas y acciones específicas para reducir los niveles de descontaminación del aire, con un enfoque especial en la calefacción sustentable, esto es mitigar el uso de la calefacción a leña. El Programa opera a nivel regional/local mediante profesionales de las SEREMI, específicamente del Programa de Recambio de Calefactores. No obstante, dichos profesionales están siendo apoyados constantemente por los profesionales del Programa a nivel central, sobre todo porque los aspectos legales están centralizados en el Ministerio. Específicamente, es el nivel central quien realiza la adquisición de los calefactores y la contratación de los servicios (instaladores y consultora de apoyo). (DIPRES, pág. 24, 2019)

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2. Marco teórico

Primeramente, se definirá el Plan de Descontaminación Atmosférico (PDA) como un instrumento de gestión ambiental que, a través de la definición e implementación de medidas y acciones específicas, tiene por finalidad recuperar los niveles señalados en las normas primarias y/o secundarias de calidad ambiental de una zona calificada como saturada por uno o más contaminantes (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2013). Una zona saturada se refiere a aquélla en que una o más normas de calidad ambiental se encuentran sobrepasadas (Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales, p.1, s.f). En Chile, esta normativa se encuentra estipulada bajo un Decreto ley N° 39, el cual entrega esta definición y el procedimiento que se debe llevar a cabo para poder implementar programas que contribuyan a disminuir la contaminación dependiendo de las características que se presenten en las zonas determinadas como saturadas, estableciendo como responsables a la Superintendencia del Medio Ambiente. En dicho decreto se establece que la elaboración de los Planes de Prevención y/o de Descontaminación deberá contemplar el desarrollo de estudios científicos, análisis técnico y económico, consultas a organismos competentes, públicos y privados, y análisis de las observaciones formuladas. Para tales efectos, las etapas consecutivas dentro del proceso de elaboración del Plan serán: 1. Elaboración de Anteproyecto de Plan, Desarrollo de Estudios Científicos y Análisis Técnico Económico. 2. Realización de Consulta Pública, y 3. Análisis de las Observaciones Formuladas y Elaboración de Proyecto Definitivo. Todas estas etapas tendrán una adecuada publicidad, dando origen a un expediente público electrónico, el que deberá contener las resoluciones que se dicten, las consultas evacuadas, las observaciones que se formulen y todos los datos y documentos relativos a la elaboración del Plan, incluso los antecedentes generados previo a la resolución de inicio de éste (BCN, 2013). Para entender este proceso de manera práctica, es importante definir qué se entiende por políticas públicas, de acuerdo con Lahera (2002) “corresponde a cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado”. La política pública debe ser un flujo de información, en relación y orientado al sector público donde le corresponde al programa de acción de una autoridad política y un resultado en la acción. 2.2 Ciclo de las políticas públicas

“Las políticas son respuestas contingentes al estado de situación de un país.” (Stein et.

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al.,2006, pág. 16). Por ende, se puede inferir que detrás de una problematización social que logró llegar e instalarse a la agenda del gobierno, se posiciona como un tema a tratar para responder a través de leyes, programas o proyectos sociales que busquen dar solución a dicho problema, con el fin de alguna manera intervenir. “La agenda es determinada en un proceso vinculado a la dinámica de las relaciones de poder, a las características del sistema político y al tipo de relaciones existentes entre el Estado y la sociedad civil. Se trata de un proceso continuo, en el que construyen legitimidades e ilegitimidades y se generan inclusiones y exclusiones, tanto de temas como de actores” (Lahera, 1999, pág. 6 ). En base de lo anterior, se considera que la participación ciudadana puede tomar un rol importante a la hora de gestar políticas públicas, ya que son ellos los que presentan las necesidades, y tomándose de la mano de sus opiniones, se puede lograr a llegar a tomar decisiones más acertadas y cumplir con las expectativas esperadas; el poder incrementar en todas las etapas del ciclo de las políticas públicas la participación a nivel municipal y nivel nacional. De acuerdo con Stein et al (2006): “El proceso de formulación de políticas es un juego dinámico entre actores que interactúan en lo que podrían llamarse escenarios. Algunos actores son formales, como los partidos políticos, los presidentes, el gabinete, la legislatura, los tribunales y la burocracia, y sus funciones en la formulación de políticas están asignadas formalmente por la Constitución. Otros actores son informales, como los movimientos sociales, las empresas y los medios de comunicación. No tienen ninguna función formal, pero en muchas ocasion es han resultado ser agentes poderosos.” (pág. 25) Por ende, en este proceso es importante precisar que los actores pueden ser múltiples, pero siempre es necesario que participen los realmente interesados y que tengan las competencias necesarias para llevar a cabo este proceso de formular una política, en un corto o largo plazo, en respuesta a un determinado problema público, siendo uno de los actores primordiales el Estado, ya que posee las herramientas necesarias para trabajar con los actores gubernamen tales y no gubernamentales. “La expresión proceso de formulación de políticas (PFP) engloba todo el proceso de discusión, aprobación e implementación de las políticas públicas.” (Stein et al, 2006, pág. 18), el cual de acuerdo con este mismo autor Stein (2006) se puede entender como un proceso de negociaciones e intercambios (o transacciones) entre los actores políticos.” No obstante en este contexto de red o multiplicidad de actores se enfrentan escenarios de complejidades y riesgos de acuerdo a la gobernanza en torno a la política pública, en este sentido Villanueva (1992) afirma que incorporar la opinión, la participación, la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos, es decir, de contribuyentes fiscales y actores políticos autónomos, y a causa de ello, ni pasivos ni unánimes, permitiendo descubrir, denunciar y corregir los defectos de las políticas gubernamentales en curso”.(pág. 33)

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Utilizando como base el ciclo de las políticas públicas, definida como los “momentos” analíticos de las políticas, distinguiéndose de 4 etapas: el origen, diseño, gestión y evaluación (Lahera,2002, pág. 73), en otras palabras, el proceso de política (policy) con todos los desafíos que demanda, exige e impone.

2.2.1 Origen de las políticas públicas

El origen de una política pública se puede entender como la identificación de un problema, para ello es necesario establecer redes de apoyo político que tengan legitimidad para actuar, que influyan en la articulación, deliberación y resolución de problemas, con la finalidad de que este problema sea encuadrado y expandido a nivel de un punto a tratar en el gobierno para que este pueda tener oportunidad de acción y entrar a la agenda de gobierno. “Las políticas tienen su génesis en la capacidad de una sociedad para definir su agenda pública en lo social, político y económico. Esto es la gobernabilidad democrática, para lograrla se requiere una institucionalidad política moderna y amplios espacios de participación” (Lahera, 1999, pág. 6). No obstante, toda política pública comprende un proceso caracterizado por la interdependencia y otros elementos así lo afirma Harold Lasswell citado por Villanueva (1992): “ que la orientación hacia las políticas tiene una doble dimensión, por una parte, se enfoca en el proceso de la política y por la otra hacia las necesidades de inteligencia del proceso. Por tanto, la ciencia de políticas es el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas, de la recopilación de datos y de la producción de interpretaciones relevantes para los problemas de políticas en un periodo determinado. Su interés por el conocimiento es el proceso a través del cual se hace una política, se le elige. Su foco analítico son las decisiones relativas a los problemas fundamentales del hombre en sociedad ” (pág. 80). Durante el proceso de formulación o diseño se generan opciones políticas capaces de enderezar los problemas establecidos en el origen, cabe decir que se identifican opciones y viabilidad de políticas públicas, de hecho, la formulación puede ser establecida en la agenda setting o a lo largo del proceso. Aquí igualmente se construye y se consolidan apoyos políticos para continuar avanzando en el proceso de tramitación y se recopila la evidencia con salidas prácticas. “Frecuentemente la elección de la alternativa adoptada se hace según criterios de conveniencia política y de oportunidad, y muy influida por la disponibilidad de recursos físicos, humanos, tecnológ icos y económico financieros” (Arnoletto, 2014, pág 48). La finalidad de este punto es poder filtrar y consolidar opciones que sean viables, para llegar a la toma de decisión de escoger un curso de acción más apropiado. 2.2.2 Formulación o diseño de las políticas públicas

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2.2.3 Implementación de las políticas públicas

“Para implementar una política pública hay que planificar y organizar el aparato administrativo del Estado y de otros actores intervinientes, y asegurar la disponibilidad de los recursos materiales, humanos, económicos financieros y tecnológicos necesarios para iniciar su ejecución” (Arnoletto, 2014, pág. 49). En la implementación la política adquiere forma, contenido y efecto, se define en concreto el diseño organizacional, coordinación y comunicación, organismo responsable, formas de difusión, entre otros. Es la actividad en el proceso político que los actores convierten las intenciones y recursos de políticas (policy) en acción, es una de las etapa más compleja y crítica en el proceso de políticas públicas, para los actores de policy dado a que ante cualquier debilidad, distorsión, vulnerabilidad o problema desarrollado en la formulación o diseño quedará visible. En función de lo planteado existen enfoques de implementación realizando a través de dos modelos; Bottom- Up y el Top-Down. En esta lógica la implementación efectiva es una condición que puede construirse a partir del conocimiento y la experiencia de aquellos que tienen contacto directo con el público en el momento de la implementación y los resultados (Parsons, 2007, p.490), en otras palabras, toma relevancia los burócratas a nivel de calle que están delante de tareas de reproducir los objetivos desde el tope en la práctica, por lo tanto, tienen un rol importante como actores. Durante la implementación de las políticas públicas pueden existir diferencias entre los objetivos establecidos y los resultados obtenidos, esto es, las brechas de implementación, la cual se puede presentar de diferentes maneras, tales como: desplazamiento, es decir, se implementó algo diferente a lo planteado; a través de déficit, es decir, se hace un gran parte de lo que se planifico pero no se completó en su totalidad; y consecuencias no intencionales, esto quiere decir que existen factores que se encuentran fuera de control. En este ámbito se desarrolló el concepto de las brechas de implementación que dan cuenta su origen producto a que la estrategia del programa presenta una distancia entre su planeación y su ejecución (Ramírez, 2014, pág. 15), es decir, que los resultados no son los esperados, ni los planes formulados se cumplen a cabalidad, debido a que las estrategias diseñadas no alcanzan el 100% de sus objetivos, originando diferencias notorias entre lo que se planificó teóricamente y lo que realmente se realizó. Así mismo define Ramírez (2014) la Brecha de Implementación como la ejecución de los presupuestos realizados, poca o incompleta ejecución de los planes, programas y proyectos diseñados, incumplimiento o cumplimiento parcial de las metas estratégicas definidas y bajo desarrollo de los objetivos estratégicos (pág. 16), permitiendo realizar unos primeros acercamientos analíticos al por qué fallan las políticas. En esta reflexión, Lipsky (1980) destaca la importancia de los burócratas de nivel de calle que a menudo tienen la última palabra en la implementación de políticas y que, en la práctica, se convierten en los verdaderos creadores de políticas. Estos burócratas 2.2.3.1 Brechas de implementación de las políticas públicas

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enfrentan la realidad de la implementación y toman decisiones que pueden ampliar la brecha de implementación.

En relación con la planificación y ejecución de políticas, Bardach (2012) propone un enfoque de “ocho pasos para el análisis de políticas”, que es crucial para identificar los desafíos y obstáculos potenciales en la implementación de políticas, y diseñar políticas más efectivas. En resumen, la brecha de implementación es un desafío común en muchas organizaciones y pueden tener diversas causas. Para cerrar esta brecha las organizaciones pueden adoptar estrategias como mejorar la comunicación y compromiso con los stakeholders, fortalecer las capacidades de gestión del cambio y mejorar el monitoreo y evaluación. Ya que como menciona Lipzky (1980): Los burócratas de nivel callejero dominan las controversias políticas por los servicios públicos, y por estas dos razones generales. En primer lugar, los debates sobre el alcance apropiado y el enfoque en los servicios gubernamentales se producen, esencialmente, en torno al alcance y la función de los empleados públicos. En segundo lugar, estos burócratas ejercen una influencia notable sobre la vida de la gente. y esta influencia puede ser de varias clases. En su trato con los ciudadanos, les hacen esperar servicios del gobierno y un lugar en la comunidad política. Determinar si los ciudadanos son candidatos adecuados para recibir beneficios y sanciones del gobierno. Supervisan el trato (servicio) que reciben los ciudadanos en estos programas (p. 782). En tanto, Merilee Grindle (2009) menciona que la brecha de implementación se refiere a la diferencia entre lo que una política pública pretende lograr y lo que realmente logra en la práctica. Esta brecha puede ser el resultado de una serie de factores, incluyendo la falta de recursos, la falta de capacidad institucional, la resistencia de los actores involucrados y la falta de voluntad política. S egún Hrebiniak (2005), “mientras que las organizaciones entienden la necesidad de la estrategia y su implementación efectiva, en la mayoría de las organizaciones la implementación a menudo se queda corta en relación con los objetivos que la empresa se ha fijado. Esto se debe a que su proceso de implementación a menudo cae víctima de una serie de obstáculos formidables”. En otras palabras, la brecha de implementación surge cuando una organización no logra cumplir sus objetivos de manera efectiva debido a una serie de obstáculos internos y externos.

2.2.3.1.1 Desafíos y Brechas en la Gestión Estratégica Organizacional

Existen diversas causas que pueden contribuir a la brecha de implementación. Una de ellas es la falta de alineación entre los objetivos estratégicos y los planes de acción o de trabajo. Esto puede ocurrir cuando los planes de acción no están diseñados para apoyar directamente el logro de los objetivos estratégicos o cuando hay una falta de comunicación y coordinación entre los diferentes niveles de la organización. Otra causa común es la falta de recursos o

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capacidades para implementar los planes. Esto puede incluir limitaciones financieras, técnicas o humanas que impidan la ejecución efectiva de los planes. La resistencia al cambio también puede ser un factor que contribuya a la brecha de implementación, especialmente en organizaciones con culturas arraigadas o en procesos de cambio significativo. Para cerrar la brecha de implementación, las organizaciones pueden adoptar diversas estrategias. Una de ellas es mejorar la comunicación y el compromiso con los stakeholders para asegurar que todos comprendan y apoyen los objetivos estratégicos y los planes operativos. Otra estrategia es fortalecer las capacidades de gestión del cambio para facilitar la transición hacia nuevos procesos y prácticas. También es importante mejorar el monitoreo y evaluación para medir el progreso en la implementación de los planes y tomar medidas correctivas cuando sea necesario. En resumen, la brecha de implementación es un desafío común en muchas organizaciones e intervenciones públicas y puede tener diversas causas. Para cerrar esta brecha, las organizaciones pueden adoptar estrategias como mejorar la comunicación y el compromiso con los stakeholders, fortalecer las capacidades de gestión del cambio y mejorar el monitoreo y evaluación. Kaplan y Norton (1996) introdujeron el concepto del Balanced Scorecard, un sistema de medición de desempeño que ayuda a las organizaciones a alinear sus objetivos estratégicos con sus planes de acción y a mejorar la ejecución de su estrategia. John Kotter (1996) desarrolló un modelo de cambio organizacional que puede ser útil para entender cómo cerrar la brecha de implementación. Según él, el cambio exitoso requiere de pasos que incluye establecer una coalición poderosa, crear una visión compartida, comunicar la visión, empoderar a otros para actuar en la visión, crear victorias a corto plazo, consolidar las ganancias y producir más cambio, y anclar nuevos enfoques en la cultura de la organización. Otra estrategia para cerrar la brecha de implementación es mejorar la comunicación y el compromiso con los stakeholders. Según Bryson (2018), los stakeholders son aquellos individuos o grupos que tienen un interés en el éxito de la organización y pueden afectar o ser afectados por sus acciones. Es importante involucrar a los stakeholders en el proceso de planificación y ejecución para asegurar que todos comprendan y apoyen los objetivos estratégicos y los planes operativos. Además, es importante fortalecer las capacidades de gestión del cambio para facilitar la transición hacia nuevos procesos y prácticas. Según Lewin (1951), el cambio organizacional implica tres etapas: descongelamiento, cambio y recongelamiento. Durante la etapa de descongelamiento, se debe crear una necesidad de cambio y preparar a la organización para el cambio. Durante la etapa de cambio, se deben implementar los nuevos procesos y prácticas. Durante la etapa de recongelamiento, se deben consolidar los cambios y asegurar que se mantengan en el tiempo.

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Por último, es importante mejorar el monitoreo y evaluación para medir el progreso en la implementación de los planes y tomar medidas correctivas cuando sea necesario. Según Patton (2010), la evaluación es un proceso sistemático y objetivo para determinar el valor y la efectividad de un programa o intervención. Es importante establecer indicadores de desempeño claros y medibles para evaluar el progreso en la implementación de los planes y tomar medidas correctivas cuando sea necesario. Además, es importante involucrar a los stakeholders en el proceso de evaluación para asegurar que se tomen en cuenta sus perspectivas y necesidades. En resumen, la brecha de implementación es un desafío común en muchas organizaciones y puede tener diversas causas. Para cerrar esta brecha, las organizaciones pueden adoptar estrategias como mejorar la comunicación y el compromiso con los stakeholders, fortalecer las capacidades de gestión del cambio y mejorar el monitoreo y evaluación. Ello destaca la importancia de involucrar a los stakeholders en el proceso de planificación y ejecución, establecer indicadores de desempeño claros y medibles, y adoptar un enfoque sistemático y objetivo para evaluar el valor y la efectividad de los programas e intervenciones. No obstante, en cuanto a los actores y participantes que intervienen en las políticas públicas, se podría entender que solo el Estado es el responsable y ejecutor de estas, pero no es así. Las políticas públicas se caracterizan por la diversidad de actores y recursos que intervienen en su cumplimiento. La comunidad, la población es el origen del poder democrático. Como afirma Dahl (1971), la verdadera democracia se manifiesta en la capacidad de los ciudadanos para influir en las decisiones políticas. Por ende, las comunidades cada vez hacen más uso de su poder legítimo, convirtiéndose en activos actores en la búsqueda de soluciones a sus inquietudes, aumentando la participación. De este modo el gobierno puede obtener mejores resultados, obviamente siendo transparentes, ya que algunos grupos pueden adoptar actitudes oportunistas, por tanto, la transparencia es indispensable. Y, por último, en la etapa de evaluación, esta puede ser de carácter ex ante, intermedia y ex post. Esta evaluación puede ser realizada por la misma institución, agentes externos o bien los mismos beneficiarios, aunque este último será solo de percepción, pero no menos importante. En esta etapa se analizan los efectos generados por las medidas emprendidas por los poderes públicos. En definitiva, esta etapa identifica si los grupos-objetivo seleccionados modificaron efectivamente su conducta (¿qué impactos?), y si gracias a ello la situación de los beneficiarios finales, que en un principio se consideró problemática, mejoró realmente (Subirats et al., 2008, p. 207). 2.2.4 Evaluación de las políticas públicas

Este último punto tiene una gran importancia, porque es frecuente que la realización de los objetivos de una política no solo genere satisfacción, sino que también da lugar a la emergencia de nuevos requerimientos que antes no se manifestaban y que

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